Palett för ett stärkt civilsamhälle (SOU 2016:13)

Sammanfattning och övergripande synpunkter

Unizon ser mycket positivt på betänkande och dess förslag. Majoriteten av förslagen och bedömningarna kring det civila samhället bör kunna genomföras utan större hinder. Att beakta det civila samhället som en sektor bredvid den offentliga och privata sektorn bör vara en självklarhet. Samhällsutveckling måste beakta detta och ta fram andra modeller utöver traditionell marknadsekonomi för att civilsamhället ska kunna växa och bidra till en stärkt demokrati. 

Kvinnojourer och tjejjourer har en lång tradition av att lyfta erfarenheter av våldsutsatta kvinnor och deras barn med en samlad röst för att utveckla bättre stöd. Organisationer på gräsrotsnivå har en förmåga att befinna sig nära utsatta människor och kunna ge dem röst uppåt i samhällssystemet. Röstbärarrollen är avgörande för demokratin och beroende av att civilsamhällets organisationer snabbt kan anpassa sina verksamheter efter rådande förhållanden och identifiera nya behov. För att värna detta måste stöd till civilsamhället ges i from av organisationsbidrag. Det är oroande att fler och fler myndigheter väljer fördelning av ekonomiska medel i form av verksamhetsbidrag. Verksamhetsbidrag är mål- och resultatstyrda och därmed blir också de organisationer inom civilsamhället som förmedlas verksamhetsbidrag styrda.

Unizon vill framhålla att direktiven i utredningen är formulerade utan dialog med det civila samhället om dess behov. Det är inte relevant att ”lämna förslag till hur organisationernas möjligheter att delta i offentlig upphandling kan förbättras” när Unizon med sina 130 medlemmar förespråkar att kvinnojoursverksamhet inte ska upphandlas. Istället bör formen idéburet offentligt partnerskap (IOP) utvecklas.

Unizon vill understryka att det saknas analyser i betänkande av kvinnors respektive mäns tillgång till resurser, makt och inflytande i civilsamhället liksom förslag för hur jämställdhet inom civilsamhället ska främjas. Det saknas också en analys av hur bidrag och resurser fördelas ur ett jämställdhetsperspektiv (mansdominerade respektive kvinnodominerade organisationer).

4.1.4
Unizon tillstyrker förslaget att statliga myndigheter och regeringen ska rapportera de kontakter och samråd de har haft med det civila samhället inom ramen för sina uppdrag. Syftet med förslaget bör framhållas vara att främja inhämtning av kunskap från det civila samhället samt ett tydliggörande av hur kunskapen har tillvaratagits. Detta med anledning av de många tidskrävande dialogprocesser som förekommer och där dess resultat inte kommuniceras. Unizon förordar vidare att införa ett förslag om att det civila samhället alltid ska finnas representerade i referensgrupper eller liknande i kommittéväsendet. Riksförbund och paraplyorganisationer kan vid kommittéförfaranden ha en avgörande roll i egenskap av att representera många röster.

4.1.5
Den nationella överenskommelse som finns mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) bör i större utsträckning tas tillvara för dialogprocesser med det civila samhället. Det är inte minst avgörande att tjänstemän inom respektive part har kännedom om överenskommelsen och använder den som ett verktyg. Interna kunskapssatsningar inom regeringen bör införas för att lyfta överenskommelsen som verktyg för dialog och samverkan med det civila samhället.

4.2.4
Unizon delar bedömningen att organisationsbidrag bör fortsatt vara ett prioriterat sätt för offentliga aktörer att ge ekonomiska förutsättningar för civilsamhällesorganisationer. Det är avgörande att bidrag ges i form av organisationsbidrag för att garantera självständighet och oberoende i enlighet med de åtaganden som regeringen, Sveriges Kommuner och Landsting och idéburna organisationer inom det sociala området har skrivit under på i den nationella överenskommelsen. Det vill säga att ”idéburna organisationer och verksamheter formulerar sitt uppdrag i samhället utifrån sin värdegrund och är självständiga såsom röstbärare också i sin samverkan med andra aktörer”.

I en tid då många myndigheter väljer att frångå fördelning av ekonomiska medel i form av organisationsbidrag och övergår till verksamhetsbidrag så hotas civilsamhällets roll som röstbärare. Verksamhetsbidrag är mål- och resultatstyrda och därmed blir också de organisationer inom civilsamhället som förmedlas verksamhetsbidrag styrda. Samtidigt går civilsamhällets unika egenskap om att vara snabbfotade och flexibla förlorad eftersom verksamhetsbidragen kräver angivna aktiviteter på förhand som inte går att justera.     

Ett exempel på styrning utifrån verksamhetsbidrag är statsbidragen för kvinno- och tjejjourer (2015:454). Förordningen anger en definition av vilken verksamhet som kvinnojourer och tjejjourer ska bedriva för att ha möjlighet att söka medel. När kvinnojourer och tjejjourer har sökt medel har de utgått ifrån sina verksamheter och då fått avslag för att de inte definierat dem enligt förordningen.

Samtidigt som det ställs mer krav på ideella föreningar så som kvinnojourer att uppfylla olika kriterier som gäller grundverksamheten så går det inte att söka medel för just de kraven. Det gäller t.ex. krav om att ha anställd personal i ideella föreningar.

Paraplyorganisationer har en avgörande röstbärarroll i egenskap av att representera många, därför är det av stor vikt att även dem får organisationsbidrag.

Organisationsbidrag bör hur som helst ställa krav på att de civilsamhällesorganisationer som får medel har antagna stadgar, är demokratiskt organiserade och respekterar demokratins idéer. Nyligen tillsattes en utredning som ska belysa det, men de myndigheter som i dagsläget ger organisationsbidrag bör redan nu tillämpa sådana grundläggande krav om demokrati.

4.3.3
Unizon avstyrker bedömningen att bidragsgivare bör överväga om krav ska ställas på paraplyorganisationer att erbjuda stöd till nybildade organisationer. Det skulle inskränka organisationernas självständighet. I dagsläget föreligger stora ekonomiska svårigheter för nybildade organisationer inom det civila samhället eftersom bidragssystem ofta kräver att organisationer ska ha existerat en längre tidsperiod för att vara berättigade att söka bidrag. Dessa krav behöver ses över. Det är viktigt att poängtera i sammanhanget att om stöd ska ges till nybildade organisationer bör ansökningsförfarandet vara förenklat för att främja en mångfald av organisationer inom det civila samhället. Unizon ger i dagsläget stöd till nybildade organisationer vid medlemskap i form av grundutbildning och startpaket med utbildningsmaterial.

5.1.2
Unizon tillstyrker bedömningen om att samarbete med det civila samhällets organisationer ska föras in i instruktioner för enskilda myndigheter och anser att det ska vara ett förslag. Ett arbetssätt där regeringen använder sig av formuleringar i myndighetsinstruktioner gör det lättare att utarbeta handlingsplaner för varje myndighet och att tidigare goda erfarenheter tas tillvara.

5.1.3
Unizon tillstyrker förslaget att det införs ett krav i kommittéförordningen på att konsekvensutredningar ska beakta effekterna på det civila samhällets organisationer. Det tordes redan vara en självklarhet att utreda i vilken utsträckning ny regelgivning påverkar det civila samhällets organisationer, som utgör en stor ideellt engagemang i samhället.

På samma sätt borde förordningar som styr fördelning av bidrag till det civila samhällets organisationer vara likriktade och styras utifrån en förståelse om att det civila samhällets organisationer oftast är ideella föreningar med ett demokratiskt värde och därför ges organisationsbidrag till skillnad från verksamhetsbidrag som ställer detaljkrav och inskränker ideella organisationers självständighet.

5.1.4
Unizon tillstyrker förslaget att se över kriterierna för stöd ur Allmänna arvsfonden och understryker att kriterierna måste frångå projekttillämpning för att istället anpassas till långsiktigt stöd.

5.3.2-5.3.5
Unizon tillstyrker bedömningen att förenklingar av rutiner och krav, samt ansökningsförfaranden av kommunalbidrag bör genomföras. Att göra kommunalbidrag långsiktiga genom att tillämpa inriktningsbeslut för en mandatperiod och sedan injustera det i årliga budgetar bör tas tillvara. Långsiktigt stöd till det civila samhällets organisationer innebär också en större säkerhet för den kommunala verksamheten att ingå i samverkan och dialog för att gemensamt hitta lösningar på utmaningar som finns i kommunala handlings- och uppdragsplaner. Därtill bör kommuner använda handlingsutrymmet att subventionera lokalhyra för det civila samhällets organisationer som en del i deras bidragsgivning.

6 Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling
Unizon vill framhålla att direktiven i utredningen är formulerade utan dialog med det civila samhället om dess behov. Unizon anser att utgångspunkten i detta avsnitt är felaktig då förbundet med sina 130 medlemmar förordar att kvinnojourer ska undantas upphandling. SKL har därtill tagit ett kongressbeslut med samma avsikt.

6.2.1 och 6.4.5
Unizon tillstyrker förslaget att upphandling av sociala tjänster som understiger tillämpligt tröskelvärde (6,9 miljoner kronor i dagens penningvärde) inte ska omfattas av lagen om offentlig upphandling, givet att utföraren inte drivs av vinstintresse. I regel ska inte upphandling tillämpas för sociala tjänster om de understiger tröskelvärde. För de myndigheter som ändå väljer ett upphandlingsförfarande måste det finnas en tydlig motivering från politisk ledning varför det sättet har valts. En tillämpning av tröskelvärdet på 6,9 miljoner kronor öppnar också upp för idéburet offentligt partnerskap som det finns stor efterfrågan på för tillfället.

6.3 Olika samarbetsformer – kvinnojourerna som exempel
Skrivelser i betänkandet lyfter att kommuner funderar över huruvida de krav på uppföljning och kvalitetansvar som åligger kommunerna när de uppdrar kvinnojourer att genomföra insatser som exempelvis skyddat boende, medför att kommunen i sin tur måste ställa tydligare krav på kvinnojourerna. När kvinnojourer utför insatser på uppdrag av socialtjänsten så lyder dessa insatser under socialtjänstlagen. Det betyder att följande åligger kvinnojourerna; dokumentation, lex Sarah, anmälningsskyldighet, tillsyn och kvalitetsledning.  Att ställa fler krav utöver dessa verktyg för kvalitetssäkring innebär tidskrävande dubbelarbetet och bidrar till otydlighet i vad för krav som gäller. Istället bör kommunerna i högre grad tillämpa sin skyldighet att kvalitetskontrollera kvinnojourer och andra aktörer som får uppdrag genom att besöka verksamheterna samt ha en god dialog.

Vidare understryker betänkandet att upphandling har förekommit i liten uträckning på kvinnofridsområdet och att i de fall det har förekommit så har kvinnojourer avstått från att delta på grund av upphandlingsunderlaget inte varit behovsanpassat utifrån våldsutsatta kvinnor och deras barn. SKL har också tagit fasta på detta och har i ett positionspapper och senare kongressbeslut uttryckt att kvinnojourer ska undantas upphandling. Även nuvarande regering har kommunicerat att de ideella inom kvinnofridsområdet ska värnas. Det finns således en bred uppslutning kring detta, vilket kommande s.k. Välfärdsutredning bör ta i beaktande.

6.4 Idéburet offentligt partnerskap
Se också 6.2.1

Unizon förespråkar idéburet offentligt partnerskap (IOP) framför verksamhetsbidrag och upphandling. Det skapar samverkan mellan offentliga och idéburna organisationer, således ökar chansen att möta samhällsutmaningar. I ett IOP byggs dessutom avsikter om ömsesidighet och uppföljning in, så att självständighet och oberoende garanteras samt ökad rättssäkerhet och systematiskt förbättringsarbete av det stöd som avses. De kvinnojourer som har ingått i IOP uttrycker att det förbättrat samverkan med kommunen och att både stödet och skyddet till våldsutsatta kvinnor och deras barn därmed förbättras. Förutsättningarna för dessa kvinnojourer har blivit långsiktiga och det går att planera verksamheten på lång sikt istället för på projektbasis. Det faktum att IOP är juridiskt oprövat torde inte spela någon roll för att ingå i ett IOP eftersom möjlighet att överklaga finns och det är snarast rutin för kommuner att hantera den typ av arbetsuppgift.

Trots att det åligger kommuner att stötta och skydda våldsutsatta kvinnor och deras barn enligt Socialtjänstlagen är det ideella kvinnojourer som stått för arbetet. I vissa fall har kommuner haft avsikt att ta ansvar genom att ställa krav på kvinnojourer som inte är i enlighet med hur verksamheterna är utformade. Den kommunala kompetensen inom området är knapp och i de fall det finns ett kommunalt kriscentrum så räcker inte det för att täcka olika behov utan kompletteras med kvinnojourers verksamheter. Det betyder att IOP med kvinnojourer och tjejjourer (förebyggande insatser mot mäns våld) inte bryter mot Kommunallagen.

Som tidigare nämnts så finns det en bred uppslutning inom den offentliga och civila sektorn kring IOP Välfärdsutredningen (2015:02) bör ta fasta på det och utveckla en ny juridisk form som gäller IOP.

Stockholm 28 juni 2016

Olga Persson, generalsekreterare Unizon

Céline Giertta, verksamhetsutvecklare Unizon